地方政府债券发行规模再创天量 财政改革时不我待

      地方政府债券发行规模再创天量。据报道，今年前8个月，地方债发行规模约为4.8万亿元，已超过去年全年3.8万亿元的总发行量。

　　民生证券研究院最新数据显示，8月份地方政府债券共发行8394.5亿元，其中置换债券7134亿元，新增债券1260.5亿元，与7月份相比分别增长112.2%、138.9%和30.1%。

　　2016年地方债额度由新增债券额度和置换债券额度构成。今年所发行的地方债中，置换债券有36760亿元，新增债券有11344.5亿元。显然，置换债发行的比重比较高。据全国人大对地方债的调研报告，2016年到期地方债规模大致为2.8万亿元，而目前置换债发行规模已经超过年内到期规模，由此看出，有些未到期的债券已经开始提前置换。置换债的功能就在于更好完善债务期限结构，减轻政府债务利息负担，因此高比例的发行有利于置换债功能的实现。

　　新增债券方面，今年全国人大审批通过的全年规模为1.18万亿元，全年额度几乎已用尽。这从侧面暗示出地方政府的财政压力。

　　地方债并不只是简单的借钱还钱问题，它是财政体系拼图的一小块，不可能脱离财政体系整体改革而单独健康前行。对照十八届三中全会所设定的建设现代财政的目标，不难发现，地方债数额虽然突飞猛进，但财政体系的改革却未能跟上其步伐。

　　财税体系对经济影响长远，从历史看，1994年的财政“分税制”改革重构了我国的财政体制格局，既激发了地方政府的积极性，同时又保留了中央政府必要的控制力，对经济运行方式产生了深远影响，但目前也衍生出若干“副作用”。中国是一个仍在转轨中的经济体，各级政府在辖区发展中的主导性作用非常突出。因此，这就使得原本只是不同层级间政府关系架构之一的纵向财权/事权划分，很容易将其影响外扩至经济社会发展的方方面面。很多时候，一些看似与之无关或者先导因素众多的问题，譬如产能过剩、金融抑制、环境污染、房价高企等等，往往都可以一路追溯到地方政府财权/事权不匹配这个逻辑原点上来。

　　财政体制改革纲举目张，牵一发而动全身。在规划层面，财税体制改革框架的逐步清晰，以预算改革、税制改革以及财政改革为重点的财政体制改革深入推进，意味着改革将驶向深水区。十八届三中全会报告就提及“财政改革必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。

　　“营改增”之后，所有的营业税变成增值税，最大的影响是地方财政收支平衡。要破解这一问题，除了调整央地事权划分外，还需要考虑税种设计。逐步提高直接税比重，是供给侧结构性改革的应有之义。可以考虑的如：调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围；逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

　　地方债方面，核心在逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。同时，发行市政债的地方政府需要公布资产负债表，并设计如何建立预算硬约束。目标是打开作为“正门”的市政债发行，避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”。

　　建设现代地方政府债务体系，还需要面临许多考验，诸如谁来决策（人大能否真正负起责任）、如何实现市场化、怎样构建制衡和风控体系，等等。

　　中国经济处于关键时刻，而财政体系是经济治理的一个关键部分。进一步合理划分中央与地方财政事权和支出责任，推动财政改革，是中国推进国家治理体系和治理能力现代化关键性的一步，时不我待。